20 jul, 2020

Komisija zabranjuje – Opšti sud EU dozvoljava

Mesec maj je iz nekog razloga poznat po zaštiti konkurencije. Tokom proteklih godina, u maju 2016, 2019 i 2020. godine su vođeni vrlo interesantni postupci.

Kao i po običaju, kontrola koncentracija je ponovo na naslovnim stranama. Opšti sud Evropske unije („Sud“) je 28. maja 2020. poništio odluku Evropske komisije („Komisija“) kojom je Komisija zabranila koncentraciju između Hutchison 3G UK („Hutchison“) i Telefónica UK („Telefónica“). Kontroverzno obrazloženje Suda, kojim je objašnjen poništaj odluke Komisije, je da je Komisija pogrešnom primenom materijalnog prava i pogrešnim tumačenjem, učinila povredu pravila postupka.

Kratka epoha britanske Agencije i Komisije

Hajde malo da se vratimo unazad. Predložena koncentracija je dostigla pragove propisane Uredbom o kontroli koncentracija Evropske unije 139/2004/EU („Uredba“), te je iz tih razloga bila prijavljena Komisiji. Agencija za zaštitu konkurencije i tržišta Velike Britanije („Agencija“) je podnela zahtev Komisiji da ona preuzme ovaj predmet, međutim Komisija je taj zahtev odbila.

Agencija se pak nije mnogo dalje razmišljala, te je poslala pismo Komisiji u kojem je detaljno istakla zabrinutost povodom Hutchison i Telefónica koncentracije. Iako nije sama vodila istragu, Agencija je sarađivala sa Komisijom u ovom slučaju.

Da vratimo traku malo napred… Komisija je 11. maja 2016. godine donela odluku kojom zabranjuje koncentraciju dve britanske telekomunikacione kompanije, Hutchison i Telefónica. Ugovor od 10.5 milijardi funti zaključen je između dva od četiri najveća operatora mobilne telefonije u Velikoj Britaniji, koji bi na taj način ukupno imali 31 milion korisnika, odnosno 41% tržišta.

Nakon detaljne istrage, Komisija je istakla da postoji opasnost smanjenja izbora za korisnike na tržištu operatora mobilne telefonije, koji može za rezultat imati povećanje cena i smanjenja inovacija na tržištu, usled smanjenog broja konkurenata. Komisija je takođe tvrdila da će koncentracija verovatno negativno uticati na kvalitet usluga za potrošače u Velikoj Britaniji, tako što će ometati razvoj infrastrukture mobilne mreže i smanjiti broj mogućih operatora koji tu mrežu koriste.

Možda nije baš svako spreman da se obaveže, ali Hutchison svakako da jeste, s obzirom da je ponudio niz dodatnih obaveza u vidu ispunjenja posebnih uslova, kao što su na primer, prihvatanje obaveze saradnje sa preostalim konkurentima, kako bi omogućio da i dalje na tržištu operatora mobilne telefonije posluju bar dva konkurenta, a sve u cilju odobrenja koncentracije. Komisija doduše nije smatrala preuzimanje ovih obaveza dovoljnim da bi se sprečila moguća povreda konkurencije. Stav Komisije je naročito strog kada je u pitanju dobrobit potrošača, a posebno na tržištu telekomunikacija. Naime, nezadovoljna predloženim obavezama, Komisija ih je opisala kao takve da ne mogu na odgovarajući način neutralisati zabrinutost povodom ishoda koncentracije. U svom zaključku, Komisija je ocenila da je u periodu pre koncentracije, Hutchison predstavljao društvo koje ima značajnu tržišnu snagu na veleprodajnom tržištu pružanja usluga pristupa i generisanja poziva u javnim mobilnim mrežama u Velikoj Britaniji. Koncentracija sa Telefónica, koja takođe ima značajnu tržišnu snagu, imalo bi ozbiljne posledice po konkurenciju. Preciznije, njihov zajednički tržišni udeo bi bio oko 40%, pri čemu je planirano zajedničko poslovanje.

Istina jeste da učesnici na tržištu u svakom slučaju kontrolišu ponašanje jedni drugih, što je moguće smanjenjem troškova i cena ili ulaganjem u tehnološki napredak postojećih usluga ili proizvoda. Način funkcionisanja konkurencije, međutim, varira u zavisnosti od toga o kojoj industriji i tržištu je reč.

Hutchison, koji nije bio zadovoljan procenom i odlukom Komisije, pokrenuo je postupak pred Sudom kako bi dobio poništenje odluke kojom mu je zabranjena koncentracija. Dvodnevno ročište održano je u maju 2019. godine. Sud se nije slagao sa odlukom i obrazloženjem Komisije i na iznenađenje svih je poništio njeno rešenje 28. maja 2020. godine. S druge strane, Sud je ocenio da je došlo do „grešaka u tumačenju prava, kao i u proceni posledica koncentracije“ ova dva konkurenta. Tvrdeći da Komisija nije uspela da dostavi dovoljno dokaza kojima bi potvrdila pretpostavku o porastu cena ili narušavanju konkurencije, kao posledicama koncentracije, Sud nije prihvatio stav Komisije po pitanju uloge Hutchison na tržištu, odosno da Hutchison ima značajnu tržišnu snagu, te da predstavlja posebnu pretnju. Stav Suda u ovom predmetu je neuobičajen zato što, po pravilu, u odlukama o koncentracijama koje obuhvataju postojeće i potencijalne konkurente, takva koncentracija vodi povećanju tržišne snage. Ovo bi značilo da bi se, pri svakoj sličnoj transakciji, po definiciji, stvorile posledice štetne po konkurenciju. Ukoliko bi ovaj pristup bio prihvaćen, on bi Komisiji omogućio da neke horizontalne koncentracije dozvoli, a neke zabrani prema sopstvenom nahođenju, dajući joj na taj način široka diskreciona ovlašćenja, što svakako nije poželjno. Navedeno je istakao i Sud, tvrdeći da bi na ovaj način Komisiji bilo dozvoljeno da zabrani bilo koju horizontalnu koncentraciju na tržištu gde postoji samo ograničen broj konkurenata. A znamo da takvu situaciju niko ne priželjkuje…

Da li je Komisija bila stroža u ovom slučaju?

Da li je u prethodnim slučajevima odlučeno na drugačiji način?

Činjenica da je Komisija zauzela stroži stav pri odlučivanju o Hutchison/Telefónica koncentraciji ne iznenađuje. Zabrana ove koncentracije ipak predstavlja značajan udarac težnjama za dalje ujednačavanje tržišta u ovoj industriji. Smatra se da će ova odluka Komisije ustanoviti presedan gde će koncentracije slične ovoj, tzv. „četiri-u-tri“ koncentracije na tržištu operatora mobilne telefonije, biti dozvoljene samo po osnovu smanjenja investicija prodajom akcija ili udela koji bi omogućili ulazak novog konkurenta na tržište.

Oligopol na tržištu telekomunikacija

Oligopol je oblik nesavršene konkurencije. U takvoj, vrlo specifičnoj, tržišnoj strukturi postoji samo par velikih učesnika na tržištu koji međusobno komuniciraju, takmiče i sami balansiraju tržište.

Konkurencija na tržištu telekomunikacija je vrlo intezivna i treba posebno obratiti pažnju i regulisati je tako da se omogući održivi rast i razvoj.

Komisija je došla do jedne nedoumice, a to je princip „kolektivne dominacije“ na tržištu. Da bi je izbegla, zvaničnici Komisije su svojim tumačenjem pronašli odgovor u alternativnim načinima ispitivanja potencijalnih negativnih efekata na konkurenciju odredjenog sporazuma. Jedan od njih je ideja „kolektivne dominacije“ koja podrazumeva da će na tržištu doći do narušavanja konkurencije izazvano koncentracijom ukoliko dođe do smanjenja učesnika na tom oligopolostičkom tržištu. Struktura konkretno telekomunikacijskih tržišta je takva da, čak i u oligopolu, „četiri-u-tri“ koncentracije mogu ograničiti konkurenciju, a da ne stvore dominantan položaj.

Uredba pokriva „gubljenje“ konkurentnosti na oligopolističkim tržištima kada koncentracija može da umanji pritisak koji postoji nad preostalim konkurentima, što omogućava Komisiji da, u određenim okolnostima, zabrani koncentraciju na oligopolističkom tržištu, koja iako ne bi stvorila niti ojačala individualnu ili kolektivnu dominaciju, može da utiče na konkurentske uslove na tržištu.

Pitanja koja su za sada bez odgovora

Očigledno je da je odluka Komisije samo potvrdila dosadašnja shvatanja. Jasno je da uskogrud pristup rešavanju ovakvih pitanja za koje nema ustanovljene prakse, može lako dovesti do grešaka. Komisija na ovo mora obratiti pažnju jer joj je prepuštena moć zabrane horizontalnih koncentracija u veoma širokom obimu, a naročito u situacijama gde postoje zakonske praznine.

Da ne zaboravimo da, osim što je veoma bitan za tržište telekomunikacija, stav Suda da „četiri-u-tri“ koncentracije neće biti nužno zabranjene, osim što je relevantna za telekomunikacijsko tržište, važna je i za ostala oligopolistička tržišta.

Da li koncentracija dva od četiri najveća tržišna igrača uvek ima za posledicu eliminisanje konkurencije i da li intervencija u kontroli koncentracija zahteva postojanje dokaza da je konkurencija narušena, uzimajući u obzir ne samo inovacije, nego i troškove i kvalitet?

Da li se kontrola koncentracija odnosi samo na učesnike u koncentraciji ili se odnosi i na ostala društva na istom tržištu? Zar nije pre reč o posledicama koje koncentracija ima na strukturu tržišta?

Ni na jedno navedeno pitanje ne postoji jasan odgovor, ali nemaju sve koncentracije među konkurentima nužno štetne poslednice po konkurenciju. Štaviše, ovakve koncentracije mogu pozitivno uticati na tržište. Istovremeno, tela nadležna za zaštitu konkurencije treba pažljivo da pristupe horizontalnim koncentracijama zato što mogu prouzrokovati jednake posledice po konkurenciju kao i karteli.

Za sada barem imamo uvid i možemo očekivati neku važnu odluku u pravu konkurencije uskoro, ali svakako očekujemo da će nešto dogoditi tokom meseca konkurencije, u maju 2021. godine – maj je ipak naš mesec.

Autori: Nadja Kosić i Jovana Trivunović