Dana 30. aprila 2026. godine, Evropska komisija objavila je dugo očekivani nacrt revidiranih Smernica za ocenu koncentracija. Zainteresovane strane imaju rok do 26. juna da dostave svoje komentare putem onlajn upitnika. Posebna stranica Komisije posvećena ovoj inicijativi sadrži dodatne informacije.
Revizija smernica predstavlja pokušaj da se u njima odrazi iskustvo koje je Komisija stekla od donošenja važećih Smernica za ocenu horizontalnih koncentracija iz 2004. godine i Smernica za ocenu nehorizontalnih koncentracija iz 2008. godine, kao i da se praksa kontrole koncentracija prilagodi savremenim geopolitičkim okolnostima i strateškim prioritetima EU.
Osnovni cilj nacrta koji je predmet javne konsultacije je jasan: olakšati rast kompanija iz EU, ojačati njihov položaj na globalnim tržištima i, gde je to primereno, podstaći stvaranje evropskih šampiona unutar Unije.
Da budemo jasni: sama Uredba EU o kontroli koncentracija, kako je izmenjena 2004. godine, neće se menjati. Izmena te osnovne uredbe bila bi dugotrajan i složen postupak, koji bi uključivao i Savet, odnosno države članice, i Evropski parlament kao suzakonodavce. Time što je u svom pismu o mandatu iz decembra 2024. godine poverila Teresi Riberi zadatak da sprovede reviziju smernica, Ursula von der Leyen je istovremeno poručila da se o samoj osnovnoj uredbi neće ponovo pregovarati.
Nove smernice za ocenu koncentracija na kraju će usvojiti isključivo Kolegijum komesara, nakon javne konsultacije i „savetodavnih razgovora” sa državama članicama. Dokument će predstavljati instrument mekog prava i sam po sebi neće imati obavezujuću „zakonodavnu” snagu. Ipak, u praksi će verovatno imati izuzetno veliki autoritet: obavezivaće Komisiju interno, kao okvir koji je sama sebi nametnula, i usmeravaće ocenu koncentracija prema Uredbi EU o kontroli koncentracija. Sudovi EU koristiće smernice kao merilo prilikom preispitivanja odluka Komisije.
Nacrt je gotovo dvostruko duži od važećih horizontalnih i nehorizontalnih smernica zajedno i najavljuje veću otvorenost za razmatranje koristi od transakcija, bilo da se one odnose na tehnološki suverenitet, otpornost evropske privrede ili održivost. Očekuje se da koristi od transakcije imaju „ključnu ulogu” u analizi Komisije kada je reč o složenim koncentracijama.
Učesnici koncentracije oduvek su imali mogućnost da pokušaju da dokažu da njihova koncentracija stvara efikasnosti koje mogu prevagnuti nad njenim negativnim efektima po konkurenciju. Međutim, u praksi je Komisija, iako je vremenom proširila svoj pristup teorijama štete, bila veoma suzdržana u prihvatanju argumenata zasnovanih na povećanju efikasnosti, primenjujući standarde dokazivanja koje mnogi smatraju gotovo nemogućim za ispunjenje. Nacrt smernica precizira u kojoj meri će efikasnosti povezane sa koncentracijom moći da utiču na odluku.
Efikasnosti će i dalje morati da se dokazuju od slučaja do slučaja. Komisija razlikuje neposredne i dinamičke efikasnosti. Obe vrste moraju da ispune tri kumulativna uslova. Moraju biti proverljive, specifične za koncentraciju i moraju koristiti potrošačima. Njihovi efekti moraju biti dovoljni da trajno neutrališu, uz ekvivalentan stepen verovatnoće tokom vremena, negativne efekte transakcije po konkurenciju.
U nacrtu smernica navodi se da neposredne efikasnosti proizlaze iz integracije ili kombinovanja imovine i poslovanja učesnika koncentracije. To je najčešća vrsta efikasnosti, koja obično potiče od ušteda troškova ili poboljšanja kvaliteta, što neposredno dovodi do nižih cena, novih i unapređenih proizvoda, višeg kvaliteta ili veće raznovrsnosti proizvoda, kao i poboljšanja drugih necjenovnih parametara konkurencije. Dinamičke efikasnosti daju mogućnost, ili povećavaju podsticaje, za ulaganje ili inoviranje u nove ili unapređene proizvode ili usluge, distribuciju ili proizvodnju.
Prema novim smernicama, kompanije bi mogle da se obrate službenicima Generalnog direktorata za konkurenciju i iznesu „teoriju koristi”.[1] Organi za sprovođenje pravila konkurencije analiziraće brojne parametre, uključujući cenu, koja će ostati važno merilo uticaja transakcije na konkurenciju, kao i dugoročne podsticaje da kompanije nastave da ulažu i inoviraju. Kompanije će moći da formulišu teoriju koristi i da te argumente iznesu već u ranoj fazi postupka.
Koristi mogu obuhvatati ekonomsku otpornost, održivost ili „stvaranje efekata obima koji će smanjiti jedinične troškove ili olakšati finansiranje neophodnih investicija”.[2] U nacrtu smernica navodi se da efikasnosti mogu odražavati „ciljeve politika EU”[3] ili rešavati tržišne neefikasnosti, kao što su pogrešno vrednovane „negativne ekološke eksternalije” ili rizici u pogledu „sigurnosti snabdevanja”. Time što ih prepoznaje kao prokonkurentske faktore, nacrt smernica proširuje prostor učesnicima koncentracije da dokažu da će njihova transakcija doneti koristi.
Smernice će proširiti regulatornu ocenu mogućih koristi koncentracije po cenu, inovacije ili kvalitet tokom vremena. Komisija svoju ocenu uvek započinje informacijama koje dostavljaju učesnici koncentracije, a koje moraju biti potpune, tačne i neobmanjujuće.
Komisija sprovodi test uravnotežavanja kako bi ocenila da li efikasnosti koje ispunjavaju propisane kriterijume neutrališu štetu po konkurenciju koja bi inače mogla proisteći iz koncentracije. Ocena tržišne moći od centralnog je značaja za utvrđivanje da li se navodne efikasnosti mogu smatrati dovoljnim da prevagnu nad štetom prouzrokovanom koncentracijom. „Veoma je malo verovatno da će koncentracija koja dovodi do tržišnog položaja bliskog monopolu, ili sličnog stepena tržišne moći, rezultirati efikasnostima koje će u dovoljnoj meri prevagnuti nad štetom prouzrokovanom koncentracijom”.[4] Koristi moraju pripasti „u suštini” istim potrošačima za koje je verovatno da će biti pogođeni koncentracijom.
Tržišni udeli[5] oduvek su bili pouzdano merilo tržišne snage kompanije, ali nacrt smernica napominje da oni ne moraju uvek odražavati stvarnu tržišnu moć kompanije. Komisija može koristiti i druge pokazatelje tržišne moći i ispitati raniju sklonost kupaca da promene dobavljača ili raniju sklonost kompanija da povećaju proizvodnju kao pokazatelje osetljivosti na promene cena. Komisija takođe može oceniti profitne marže i prepreke konkurenciji.
Komisija će i dalje uživati određenu marginu diskrecije pri odmeravanju dokazanih efikasnosti u odnosu na štetu po privredne subjekte i potrošače.
Uključivanje ekonomske otpornosti kao faktora ocene naročito je značajno. Otpornost nije samo širi cilj politike EU, već sada i konkretan parametar konkurencije, relevantan za ocenu tržišne moći, prepreka za promenu dobavljača i značaja koji se pridaje alternativnim izvorima snabdevanja. To predstavlja značajan zaokret: po prvi put će robusnost lanaca snabdevanja i sigurnost pristupa ključnim inputima biti integrisani u samu konkurentsku ocenu, umesto da se posmatraju tek kao kontekstualni faktori.
Nacrt smernica takođe razvija sofisticiraniji pristup teorijama štete. Konkretno, predviđa detaljnije ispitivanje proširenih portfolija proizvoda kompanija i potencijalnih efekata takvog proširenja na kupce. Nacrt smernica izričito se bavi i efektima monopsona na tržištu rada: kao potpuno nova okolnost, koncentracija između poslodavaca može se ocenjivati prema njenom uticaju na zarade radnika i mogućnosti zapošljavanja, a ne isključivo prema efektima na potrošače na nizvodnim tržištima. Takođe, po prvi put, manjinski udeli koji ne daju kontrolu, čak i oni od svega 5%, kao i koncentracija institucionalnog vlasništva, smatraju se mogućim problemima za konkurenciju sami po sebi.
Vredno je napomenuti i nameru Terese Ribere da se u obzir uzme uticaj transakcije na održivost, i to podržavanjem koncentracija koje kombinuju tehnologije i omogućavaju društvima da razvijaju nove zelene tehnologije, kao i protivljenjem koncentracijama koje smanjuju izbor zelenih proizvoda ili sprečavaju uspeh u oblasti održivosti.
Novi pristup Terese Ribere prevazilazi analizu cena kako bi se bolje uzele u obzir inovacije i otpornost tržišta; službenici će razmatrati dinamičke efekte tržišnih promena u dužim vremenskim horizontima; a već u ranijoj fazi razgovora razmatraće dokaze o potencijalnim pozitivnim efektima transakcija.
Transakcije koje podstiču tehnološki napredak, jačaju istraživanje i razvoj i obezbeđuju pristup ključnim inputima imaće lakši put ka odobrenju u EU.[6] Međutim, to će se odmeravati u odnosu na eventualnu štetu po privredne subjekte i potrošače. U nacrtu se navodi da bi se ovaj štit mogao primeniti na transakcije u kojima kompanije imaju ograničena preklapanja u svojim aktivnostima istraživanja i razvoja, ispod određenih tržišnih pragova.
Suprotno tome, čak i kada kompanija nema postojeći tržišni udeo, smernice priznaju da ona ipak može imati portfolio inovativnih proizvoda koji je sposoban da vrši konkurentski pritisak. S druge strane, nastavak prisustva više kredibilnih inovatora na tržištu nakon koncentracije mogao bi povećati izglede za odobrenje. Rizici povezani sa podsticajima naročito su relevantni u industrijama u kojima istraživanje i razvoj imaju značajnu ulogu. Nove smernice ističu proces inovacionog rivalstva, odnosno rizik da bi koncentracija mogla dovesti do toga da dve kompanije čije se aktivnosti istraživanja i razvoja preklapaju odustanu od jednog od svojih projekata.
Konačno, smernice pojašnjavaju veoma ograničene okolnosti u kojima države članice mogu koristiti član 21. Uredbe EU o kontroli koncentracija da intervenišu u transakcije radi zaštite „legitimnih interesa”. One moraju jasno identifikovati konkretne rizike po osnovni interes društva koje njihove mere nastoje da spreče, odnosno preovlađujuće razloge od javnog interesa koji opravdavaju mere. Komisija želi da vlade „jasno navedu tačne razloge i pruže konkretne dokaze zašto smatraju da njihove mere ispunjavaju takve ciljeve”. Vlade mogu staviti van snage uobičajenu ocenu koncentracije prema pravilima EU o konkurenciji radi zaštite legitimnih interesa, kao što su medijski pluralizam, javna bezbednost i prudencijalna pravila, ali se izuzeci ne smeju zloupotrebljavati u isključivo ekonomske svrhe, kao što su unapređenje nacionalne privrede ili njenog pravilnog funkcionisanja.
Da li će nove smernice, kada budu usvojene, omogućiti sprovođenje transakcija koje ranije ne bi mogle biti odobrene? Videćemo. Perspektiva i politička klima su se promenile, ali suštinska konkurentska ocena svih transakcija prema Uredbi EU o kontroli koncentracija, kao ni sama uredba, neće se promeniti.
Bivši službenik Generalnog direktorata za konkurenciju nedavno je za Global Competition Review komentarisao da zloglasna koncentracija Siemens/Alstom u sektoru železnice, koja je blokirana početkom 2019. godine, ne bi nužno bila odobrena prema predstojećim smernicama, ističući da bi kompanije i dalje morale da ponude „bolje činjenice i bolje mere otklanjanja problema”, te naglašavajući da potreba za konkretnim dokazima koji potkrepljuju takve tvrdnje ostaje neumanjena. Mudre reči.
[1] Teorija koristi izlaže na koji način nastaju konkretne efikasnosti koncentracije i kako one održavaju ili unapređuju efektivnu konkurenciju u korist potrošača. Drugim rečima, ona objašnjava kako koncentracija može dovesti do toga da učesnici koncentracije profitabilno snize cene; povećaju proizvodnju, inovacije, izbor ili kvalitet; ili pozitivno utiču na druge relevantne parametre konkurencije, kao što je intenzitet ulaganja koji podupire snažnije konkurentsko ponašanje kroz više proizvoda ili geografskih područja, čime se na trajan način neutrališe šteta po potrošače izazvana koncentracijom.
[2] Stav 34.
[3] Stav 300.
[4] Stav 35.
[5] U ovim smernicama Komisija opisuje tržišne udele na sledeći način: „niski” za udele ispod 10%, „umereni” za udele od 10% do manje od 25%, „značajni” za udele od 25% do manje od 40%, „visoki” za udele od 40% do manje od 50% i „veoma visoki” za udele od 50% ili više.
[6] Stav 15.
Autor: Anne MacGregor
