10 јул, 2017

Nenajavljeni uviđaji – početak zaštite konkurencije ili kraj vladavine prava u Srbiji?

Tokom poslednjih deset dana maja 2017. godine, Komisija za zaštitu konkurencije Republike Srbije je potpuno iznenada otvorila neuobičajeno veliki broj postupaka. Istovremeno, Komisija je najavila donošenje potpuno novog zakona o zaštiti konkurencije. Ukoliko se prilikom ocene skorašnjih događaja uzme u obzir novi Zakon o opštem upravnom postupku koji je stupio na snagu 1. juna 2017. godine, postoje jaki dokazi koji podupređuju tvrdnju da cilj koji se krije iza ovih radnji u stvari izigravanja snažnih zaštita ljudskih prava uvedenih novim Zakonom o opštem upravnom postupku i garantovane odredbama Evropske konvencije o ljudskim pravima i Ustavom Republike Srbije.

Tokom poslednjih deset dana maja 2017. godine, Komisija za zaštitu konkurencije Republike Srbije (u daljem tekstu: „Komisija“) odlučila je da se baci na posao i pokrene niz postupaka protiv društava za koja postoji sumnja da su učinila povrede konkurencije. Neuobičajeno visok broj nenajavljenih uviđaja, kao i pokretanje tri nova postupka u izuzetno kratkom vremenskom periodu, otvaraju pitanje – zašto baš sada?

Poređenja radi, od usvajanja Zakona o zaštiti konkurencije 2009. godine, do maja 2017. godine, Komisija je svoje pravo da vrši nenajavljene uviđaje u poslovnim prostorijama privrednih društava iskoristila svega šest puta. Pitanje je, zbog čega je Komisija baš u ovom trenutku odlučila da podigne svoju igru na najviši nivo?

Dan nakon otvaranja poslednje u nizu istraga od strane Komisije, 1. juna 2017. godine stupio je na snagu dugo najavljivani i iščekivani Zakon o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: „Novi ZUP“) kojim se uređuju svi upravni postupci, uključujući i postupke u oblasti prava zaštite konkurencije. Novi ZUP uvodi mnoštvo suštinskih izmena u ovoj oblasti, te značajno podiže nivo zaštite ljudskih prava i procesnih garantija i time otvara put sveobuhvatnoj reformi srpskog upravnog prava.

Jedan od istaknutih i vrednih ciljeva Novog ZUP je i sveobuhvatno i temeljno usklađivanje njegovih pravila sa odredbama Evropske konvencije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: „EKLJP“) i pravom Evropske unije (u daljem tekstu: „EU“). Iako još uvek na putu ka EU, Srbija je već više od jedne decenije strana ugovornica EKLJP i članica Saveta Evrope, a ujedno i jedna od država koje pred sudom u Strazburu broji najveći broj predmeta po stanovniku.

U periodu pre početka primene Novog ZUP, Komisija je na osnovu Zakona o zaštiti konkurencije uživala sveobuhvatna i zabrinjavajuće široko postavljena ovlašćenja, kako u pogledu vođenje opsežnih istraga, tako i u pogledu izricanje vrtoglavo visokih novčanih kazni u slučaju povreda konkurencije. Praktično, Komisija je raspolagala, te nastavlja da raspolaže ovlašćenjima koja premašuju ovlašćenja javnog tužioca u krivičnom postupku, pri čemu je i ovlašćena da izriče najveće novčane kazne u srpskom pravu.

S obzirom na tako široko postavljena ovlašćenja, očekivano bi bilo postojanje i jednako dalekosežnih i snažnih procesnih garancija, kako bi se postigla ravnoteža između istrage i odbrane, te obezbedilo pravično postupanje i usaglašenost sa odredbama EKLJP. Međutim, prethodni Zakon o opštem upravnom postupku u kombinaciji sa aktuelnim Zakonom o zaštiti konkurencije nije bio dovoljan za postizanje ovako ambicioznog cilja. U suštini, postupak zaštite konkurencije je do 1. juna 2017. godine dopuštao sledeće:

  • Gotovo je izvesno da postupanje Komisije nije zadovoljavalo stroge kriterijume zaštite ljudskih prava, propisane Ustavom Republike Srbije i odredbama EKLJP. Naime, istražna ovlašćenja Komisije bila su izuzetno široko postavljena, naročito u kontekstu jednog tipičnog upravnog postupka. Na primer, Komisija je imala pravo da vrši nenajavljene uviđaje – neočekivane inspekcije poslovnih i ličnih prostorija, kako bi prikupila dokaze i predmete za koje postoji opasnost uklanjanja. Komisija posmatra nenajavljene uviđaje kao izuzetno efikasno sredstvo prikupljanja podataka i dokaza, pri čemu je osnov te efikasnosti vrlo jednostavan: Komisiji, u saradnji sa policijom, nije bio potreban sudski nalog za sprovođenje uviđaja (dodatno, takav uviđaj nije mogao biti predmet neposredne naknadne sudske kontrole).
  • Ništa u Zakonu o zaštiti konkurencije ne zabranjuje Komisiji da tokom sprovođenja uviđaja „na slepo lovi” podatke (tzv. fishing expeditions) – bez naloga suda, te može da prikuplja dokaze koji uopšte nisu u vezi sa predmetom konkretne istrage i na osnovu istih onda pokrene novi, nezavisan postupak protiv istog učesnika na tržištu – kršeći na ovaj način kako Ustav Republike Srbije, tako i ustanovljenu praksu suda u Strazburu.
  • Ovlašćenje Komisije da zahteva dostavljanje podataka, čak i od „optuženog“ društva, praćeno je visokim novčanim kaznama u slučaju nepostupanja u skladu sa zahtevom. Ove kazne kreću se u rasponu od 500 evra do 5.000 evra dnevno, pri čemu iste ne mogu preći 10% ukupnog godišnjeg prihoda predmetnog učesnika na tržištu.
  • Iako u obavezi da to čini, Komisija je izuzetno retko pružala društvima pod istragom mogućnost održavanja usmene rasprave, čineći to njihovo pravo izuzetkom, umesto pravilom.
  • Nije postojalo posebno pravilo koje bi sprečilo Komisiju da slobodno razmenjuje podatke sa javnim tužiocima, bez obzira na način i postupak prikupljanja navedenih podataka.
  • Povrh svega, Komisija predstavlja svojevrstan spoj tužilačke i kvazi-sudske funkcije („kadija te tuži, kadija ti sudi“), čime je dovedena u pitanje njena nepristrasnost prilikom odlučivanja (tzv. inkvizitorska predrasuda), a što je sveprisutna i često diskutovana tema u evropskim krugovima iz prava konkurencije, od vremena donošenja čuvene odluke u slučaju Menarini do danas.

Novi ZUP je donet upravo u cilju okončanja ovakvih i sličnih praksi. Predmetni zakon je donet u martu 2016. godine sa neuobičajeno dugim rokom od 18 meseci za početak primene, a kako bi sve javne vlasti (uključujući ovde i Komisiju) bile u mogućnosti da se pripreme za njegovu primenu počev od 1. juna 2017. godine.

Kako je naglasio tadašnji ministar pravde i državne uprave (trenutno generalni sekretar predsednika Srbije), Nikola Selaković: „[P]o stupanju na snagu [Novog ZUP], građani će moći da se zaštite od akata i radnji koje na svakodnevnom nivou budu preduzimala tela sa javnim ovlašćenjima, a naročito od lošeg upravljanja i nepostojanja pravičnog postupka u pružanju javnih usluga„. Dalje, gospodin Selaković je dodao da je „cilj izrade i usvajanja Novog ZUP trostruk: da se poboljša funkcionisanje uprave, da se omogući bolje ostvarivanje i zaštita prava i interesa građana, kao i javni interesi, i omogući apsolutno uklapanje Srbije u Evropski upravni prostor.“ Tadašnji zamenik šefa Delegacije EU u Srbiji, Adriano Martins, dodao je da je predmetni zakon „od ključnog značaja za stvaranje moderne javne uprave koja bi u svom radu trebalo da se pridržava principa odgovornosti, transparentnosti i zakonitosti„.

Novi ZUP uvodi niz novina koje pojednostavljuju razmenu informacija između javnih vlasti i privatnih lica tokom upravnog postupka, podižu nivo zaštite prava i interesa stranaka u postupku, te značajno ograničavaju nadležnosti upravnih organa. Stoga, Novi ZUP nedvosmisleno predstavlja prekretnicu za Komisiju – naročito ako se imaju u vidu njegove ključne nove odredbe predstavljene u nastavku:

  • Prvo, Novi ZUP, kao lex posterior, sadrži odredbu koja mu daju prvenstvo nad posebnim zakonima kojima se uređuje upravni postupak u pojedinim oblastima. Naime, prema članu 3. Novog ZUP, određena pitanja upravnog postupka mogu se uređivati putem posebnog zakona (lex specialis), pod uslovom da isti ne smanjuje nivo zaštite prava stranaka zagarantovanih Novim ZUP (tzv. standard minimalne zaštite ljudskih prava). Prethodno navedeno se odnosi i na Zakon o zaštiti konkurencije. Drugim rečima, bilo koja posebna procesna pravila koja je Komisija primenjivala u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije sada je potrebno pažljivo oceniti i ispitati u svetlu Novog ZUP. Ako navedena pravila nisu u skladu sa ljudskim pravima i procesnim garantijama uvedenim Novim ZUP, ista će ubuduće prestati da se primenjuju.
  • Drugo, kada je reč o vremenskom važenju, Novi ZUP propisuje da će se svi postupci koji su 1. juna 2017. godine još uvek u toku voditi u skladu sa zakonom o opštem upravnom postupku koji je bio na snazi pre početka primene Novog ZUP. Prema tome, svaki postupak koji je pokrenut pre 1. juna 2017. godine okončaće se po starom zakonu koji, pored nedostatka odredbe o prvenstvu nad posebnim zakonima (uključujući ovde i Zakon o zaštiti konkurencije), propisuje znatno niže standarde zaštite stranaka u poređenju sa Novim ZUP.
  • Što se tiče uviđaja, postoje značajne razlike između Novog ZUP i važećeg Zakona o zaštiti konkurencije. U skladu sa novim pravilima, uviđaj u bilo kojim prostorijama, uopšteno govoreći, može biti odbijen iz svih razloga iz kojih svedok može uskratiti svedočenje, uključujući tu i izloženost znatnoj imovinskoj šteti i / ili krivičnom gonjenju (iste zaštitne mere se sada primenjuju i u pogledu zahteva Komisije za davanje informacija).
  • Kada je u pitanju sedište privrednog subjekta, Novi ZUP uvodi ključnu izmenu koja je od posebnog značaja za ispitni postupak Komisije: uviđaj u „stanu“ je moguć samo na osnovu sudskog naloga ili uz saglasnost vlasnika, odnosno držaoca. Članovi 6. i 8. EKLJP, ustanovljena praksa suda u Strazburu (npr. Société Colas Est protiv Francuske, Delta Pekárny protiv Češke Republike) i član 40. Ustava Republike Srbije, zahtevaju ekstenzivno tumačenje gore navedene odredbe, a na način da ista obuhvati i nepovredivost poslovnih prostorija.
  • Imajući u vidu suprematiju Novog ZUP nad bilo kojim drugim zakonom kojim se uređuje upravni postupak (uključujući i Zakon o zaštiti konkurencije), te njegove eksplicitne garantije o nepovredivosti prostorija, ovlašćenje Komisije da u narednom periodu vrši nenajavljene uviđaje bez prethodnog sudskog naloga ili saglasnosti učesnika na tržištu pod istragom preti da postane relikt prošlosti.

Posmatrajući ponovo nenajavljene uviđaje i istrage koje je Komisija pokrenula krajem maja iz ugla Novog ZUP, dolazi se do potpuno novog zaključka. Uprkos osamnaestomesečnom periodu do stupanja na snagu novog zakona (tzv. vacatio legis), Komisija je izabrala da sprovede nenajavljene uviđaje i otvori istrage u poslednjem trenutku, i to baš pre 1. juna 2017. godine. Postoji značajan broj dokaza koji ukazuju da je osnovni cilj ovih novih istraga bio upravo pokušaj da se izigra Novi ZUP.

Važeći Zakon o zaštiti konkurencije usvojen je 2009. godine i uspešno je izmenjen 2013. godine, sa generalno pozitivnim ocenama Evropske komisije i drugih zainteresovanih strana. Svi preostali nedostaci ovog zakona, makar bili strukturni, trebalo je da budu u potpunosti otklonjeni stupanjem na snagu Novog ZUP. Međutim, istovremeno javno saopštenje o donošenju kompletno novog zakon o zaštiti konkurencije zbog „potrebe za povećanom efikasnošću i omogućavanjem lakšeg sprovođenja prava konkurencije u Srbiji“ (kako je izjavio Miloje Obradović, predsednik Komisije), daje povoda za ozbiljne sumnje u stvarne namere najavljene zakonodavne reforme.

Slično istragama pokrenutim krajem maja, u slučaju da je donošenje novog zakona o zaštiti konkurencije usmereno na to da se izigra / poništi sve što je postignuto Novim ZUP, te da se onemogući razvoj pravičnog postupanja u predmetima zaštite prava konkurencije, svi relevantni akteri – privatni i javni sektor, kao i šira javnost – moraju biti u konstantnoj pripravnosti i preduzeti odgovarajuće mere ukoliko se to pokaže kao neophodno. Ustav Republike Srbije (član 20(2)) nedvosmisleno nalaže da se „postignut nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati“.

U tom kontekstu, samo otvorena, transparentna i sveobuhvatna javna rasprava može da obezbedi donošenje novog zakona u oblasti prava konkurencije koji podstiče razvoj slobodnog tržišta i konkurenciju na istom, a da istovremeno štiti ljudska prava pojedinaca i učesnika na tržištu uvedena Novim ZUP i garantovana odredbama EKLJP i Ustava Republike Srbije. U pogledu već otvorenih istraga, strankama jedino preostaje da se obrate za zaštitu Ustavnom sudu, i konačno, sudu u Strazburu.

 

Autori: Bogdan Gecić i Tatjana Sofijanić, Gecić Law

Ovaj članak je objavio Thomson Reuters/Practical Law i sa njihovom dozvolom dostupan je na našem sajtu.

Reference – Izvori: http://www.paragraf.rsi i http://www.kzk.org.rs/